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行政处罚决定作出前应对相对人的陈述申辩意见进行复核

作者:董补民 来源:找法网 日期:2020-03-02 10:27

行政处罚决定作出前应对相对人的陈述申辩意见进行复核

[案情介绍]

原告:某公司

被告:北京市工商行政管理局某分局

案由:工商行政处罚

一、基本案情

原告某公司成立于2000年,登记住所地为北京市平谷区某镇某村,2002年该公司将公司住所地迁至北京市海淀区。2007年3月,被告以原告擅自变更公司登记事项为由,向其作出《责令改正通知书》,限其30日内改正。原告并未按期改正,被告认为原告行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条之规定,属于擅自改变公司登记事项的行为,拟对原告作出行政处罚,在作出处罚前,被告告知原告享有陈述申辩的权利,原告向被告提交了书面陈述意见,但被告执法人员以该陈述与案件无关当场未接受。2007年10月,被告作出行政处罚决定,并向原告送达。原告不服,提起行政复议,复议机关维持了被告的行政处罚决定,原告仍不服,提起行政诉讼。

[案情分析]

依法行政原则要求行政机关作出行政行为应遵循法定程序,违反法定程序将导致行政行为被撤销或确认为无效,行政执法程序越来越受到重视。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)较早对包括调查、告知、处罚等行政处罚程序作出较为系统规定,可谓影响深远,体现为,一方面要求行政机关从根本上转变“重实体,轻程序”的传统观念,另一方面赋予处于被处罚地位的行政相对人参与行政处罚的机会,而非被动接受处罚。

程序正义原则要求作出对其不利的决定时应允许对方发表意见,并对其意见加以充分考虑。《行政处罚法》以立法形式对该原则加以肯定,该法第三十一条规定:行政机关在作出行政处罚决定前,应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。该法第三十二条规定:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。据此行政机关在作出行政处罚前必须履行告知和复核程序,告知程序保证了被处罚人的知情权,复核程序则保证了被处罚人的参与权。

实践中,从行政机关提供的案卷材料看,行政机关基本上能够履行告知程序,在作出行政处罚决定前告知相对人行政处罚的事实、理由和依据,给相对人陈述申辩的机会,但听取相对人的意见常表现为若相对人有陈述、申辩的则记录在卷,或者从行政处罚的结果上减少一些拟作出行政处罚的幅度,鲜有反映行政机关对相对人陈述、申辩内容认真进行复核的材料,由此可以看出,复核程序往往被忽视。如本案中,原告某公司在提出申辩意见后,被告工作人员未经复核即以其申辩与本案无关为由而拒绝接受。出现这一状况,可能有如下原因:一是多数被处罚人亦“重实体,轻程序”,在通常情况下,更看重行政处罚决定认定的事实,对行政处罚程序比较忽视;二是被处罚人确有违法事实存在,多数案件中被处罚人不进行陈述、申辩或者只进行简单的恳请减轻处罚的陈述、申辩,不提供相应的证据,使行政机关无需复核成为一种常态;三是目前相关立法中没有关于如何履行复核程序的具体规定。告知程序和复核程序虽然同等重要,但从不同角度分析,对被处罚人和行政机关而言,复核程序较告知程序更有意义。若从实际影响行政处罚结果的角度讲,复核程序对被处罚人更有意义,告知程序只是被处罚人参与行政处罚程序的前提,而通过复核程序,行政机关对被处罚人陈述、申辩理由充分加以考虑,可能改变行政处罚的结果,从而有利于被处罚人;若从自我监督的角度看,复核程序对行政机关更有意义,通过复核程序,行政机关可以掌握调查过程中尚未掌握的事实、证据,有助于更全面考虑案情,防止错误行政处罚的作出。

鉴于上述行政执法实践中,行政机关偏重于告知程序的履行,而忽视对被处罚人陈述、申辩意见复核现象的存在,行政机关应该对履行复核程序引起足够的重视,应清楚地认识到复核程序与告知程序同是行政处罚中保障被处罚人权利的重要程序,充分听取被处罚人的陈述、申辩意见并非仅仅是“听取”,而是当被处罚人提出的陈述、申辩意见中存在需要复核的理由、事实或者证据时,行政机关应通过谈话,向有关机关调查等方式进行复核,且将复核结论告知被处罚人并说明理由,或者在行政处罚决定中载明复核的情况,否则,行政机关将构成程序违法,在行政诉讼中将面临败诉的法律后果。如本案中,被告案卷材料中没有对原告陈述意见提出的事实进行复核的材料,法院最终认定被告拒绝听取原告陈述、申辩,确认其行政处罚决定无效。

[案情结果]

法院认为,原告自2002年10月起,未在登记住所地从事经营且未经核准变更登记的情况下擅自迁址,已经违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六之规定,应当受到处罚。被告行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确。但是被告在执法中应该按照依法行政的要求严格遵守法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二、第四十一条之规定,行政机关作出行政处罚前必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核,若行政机关拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立。本案中,被告在庭审中承认原告在收到被告的行政处罚告知书后即向被告提交了书面陈述意见,被告承认当场以该陈述与本案无关为由未接收,在被告提供的档案材料中亦没有对原告书面陈述意见进行复核的证据,且在被告的行政处罚决定书中亦未表达对原意见采纳与否的意见,此行为即为拒绝接受原告陈述、申辩,属重大程序违法,故被告所作行政处罚决定依法不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项之规定,判决确认被告所作行政处罚无效。双方当事人均未上诉。

[相关法规]

《行政处罚法》以立法形式对该原则加以肯定,该法第三十一条规定:行政机关在作出行政处罚决定前,应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。

《行政处罚法》第三十二条规定:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。据此行政机关在作出行政处罚前必须履行告知和复核程序,告知程序保证了被处罚人的知情权,复核程序则保证了被处罚人的参与权。

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